판례 해설
행정규칙은 말 그대로 행정기관 내부를 규율하는 규칙이다. 고시나 훈령, 예규, 지침이 여기에 속한다. 이러한 행정규칙은 법률이 아니기 때문에 원칙적으로는 대외적인 구속력이 없다. 하지만 근거가 되는 법률(이른바 모법)의 위임을 받아서 상위 법률을 보충하는 역할을 한다면, 이는 법규명령으로서 예외적으로 외부적인 구속력을 갖는다. 따라서 이러한 법규명령을 위반한다면 위법한 행위로 봐야 하지만, 단순히 행정규칙을 위반한 것으로는 위법하다고 보기 어렵다.
사실 아파트나 관리주체가 국토교통부의 사업자선정지침을 위반하는 경우가 많았다. 그도 그럴 것이, 절차가 복잡하고 세부적인 내용을 알지 못한 경우가 많았기 때문이다. 그럼에도 법규명령을 위반했다는 이유로 과태료 등 행정처분을 받았고, 법원 역시 이러한 처분이 적법하다고 판단했다.
하지만 오늘 소개할 사례에서는, 문제된 선정지침이 모법인 구 주택법 등으로부터 위임받지 않았기 때문에 법규명령이 아닌 행정규칙에 불과하다고 판단하였다. 물론 이후 공동주택관리법이 개정되면서 이러한 입법 미비는 해소되었다. 그럼에도 아파트에서 행정규칙 위반을 이유로 과태료 처분을 받았다면, 그 행정규칙이 법규성을 갖는 법규명령인지, 아니면 행정규칙에 불과한지를 검토해보면 좋을 것이다.
법원 판단
갑 제3호증의 1 내지 9의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, B가 이 사건 아파트의 청소용역업체 선정과 관련하여 주식회사 A, B 주식회사, 주식회사 C 등 7개의 업체를 지명하여 2012. 11. 21.경부터 2012. 11. 27.경 사이에 입찰에 참가하게 하였고, OO은 2012. 11. 29.경 A와 B가 각 월 2,363,840원 및 월 2,612,680원의 견적금액을 제시하였음에도 자료가 부실하여 신뢰감이 부족하다거나 견적액 덤핑 우려가 있다는 이유로 탈락시키고 월 320만 원을 제시한 C를 적격업체로 선정하였고, 2012. 12. 1. C를 2013. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 청소용역을 수행할 업체로 선정하였음을 공고한 사실이 인정된다.
살피건대, 위 청소용역 업체의 선정 당시 시행되던 선정지침(국토교통부 고시 제2010-445호) 별표 4는 청소용역업자의 선정방법으로 최저낙찰제를 규정하고 있기는 하나 위 선정지침은 구 주택법 시행령(2013. 1. 9. 대통령령 제23988호로 개정되기 전의 것 제55조의4 제1항의 위임에 따라 제정되었고 위 시행령 규정은 주택법 등 법률에 위임의 근거가 없으므로(위 시행령 규정에 관한 구 주택법 제45조 제5항은 2013. 12. 24. 신설되었다) 위 선정지침은 법규성이 인정되지 아니하는 행정규칙에 불과하다고 할 것이다.
따라서 OO이 청소용역업체를 선정하는 과정에서 위 선정지침이 정하는 최저낙찰제를 따르지 아니하고 적격심사 방식을 택했다고 하여 이를 위법하다고 할 수 없고 그 밖에 원고가 정활르 적격 업체로 선정하는 과정에서 선량한 관리자의 주의의무를 다하지 못하였다고 볼 만한 사정이 보이지 아니한다. 따라서 제1처분 사유는 인정되지 않는다.
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